La renta presunta para la agricultura, la ganancia de capital para la compra y venta de acciones en la Bolsa, el reintegro para los transportistas del pago por el diésel y la devolución del 65% del IVA a la construcción. Estos son algunos de los regímenes tributarios especiales que están en el centro del debate político.

Qué duda cabe. El debate tributario se tomó la agenda política. Mientras iniciativas sobre el impuesto al patrimonio de las grandes fortunas personales y el royalty minero avanzan en el Congreso, el Gobierno se ha abierto a elaborar una propuesta para revisar, ajustar o eliminar exenciones tributarias que permitan contar con fuentes alternativas de ingresos, en medio de la crisis que afecta al país y las tratativas con el Congreso para arribar a una agenda de mínimos comunes, en la que, por cierto, estos temas impositivos están sobre la mesa.

Un reciente informe del Ministerio de Hacienda puso números sobre la mesa, consignando que los recursos que el fisco deja de percibir por tratamientos especiales de impuestos en favor de determinados contribuyentes o actividades, llegará a US$ 7.843 millones este año. Y no todos los expertos están de acuerdo en eliminarlos.

Jorge Hermann, director de Hermann Consultores, no cree necesaria una reforma tributaria que incluya impuesto a los ‘súper ricos’, eliminar las exenciones tributarias y más royalty minero, porque en su opinión, el mayor gasto social por covid-19 es netamente transitorio y hay ingresos que aumentaron gracias al precio del cobre, por lo que, en consecuencia, pese a los gastos sociales por esta emergencia, el déficit fiscal aumentó tan solo US$ 2.275 millones este año (0,5% el PIB). ‘Frente al gasto transitorio, se debe responder con ingresos transitorios, como aumentar la deuda pública o, lo más recomendable, vender activos del tesoro público cuyo stock vigente es US$ 25.652 millones. No es conveniente incorporar una incertidumbre adicional a la recuperación’, expone.

Ricardo Escobar, exdirector del Servicio de Impuestos Internos, enfatiza que ‘la tributación de un país es resultado de su evolución y conforma un sistema. No se debe considerar modificar, eliminar o reemplazar sus partes sin considerar las relaciones dentro del todo’. Por ejemplo, dice, ‘eliminar la exención de ganancias de capital en el mercado de capitales requiere pensar, ¿se grava la ganancia con impuesto normal o con uno especial? Si es especial, qué pasa con los gastos vinculados a inversiones en mercado de capitales, como intereses de financiamiento; el mercado de capitales es una forma de ahorro, ¿ qué pasa con otras formas de ahorro? ¿Las modificamos también en su tratamiento de exenciones o no?’.

Claro que la génesis de esas excepciones y regímenes especiales son diversas. Algunas tienen larga data, superando incluso las siete décadas, mientras otras tienen su origen en conflictos con determinados grupos de la sociedad, y otras nacieron con el objetivo de fomentar inversión o ahorro.

– Renta Presunta

El primer registro que hay en la Ley Tributaria de la Renta Presunta data de 1950, menciona el director del Centro de Estudios de Políticas Tributarias de la UAI, Claudio Agostini. Nació como un sistema de tributación dirigido a las micro y pequeñas empresas del sector agrícola, para simplificar su tributación en el entendido de que no tenían contabilidad. El cálculo tributario se basa en una presunción y equivale a un 10% del avalúo fiscal del terreno o predio.

Después, en 1956, se estableció una renta presunta para los transportistas, donde pagaban un impuesto anual por tonelada útil de carga de los camiones, tributo que luego se amplió a transportistas de pasajeros (escolares, taxis, colectivos y buses), y que es equivalente al 10% de la tasación fiscal del vehículo.

Con los años, ha habido varios intentos fallidos para eliminar este tratamiento especial. En 1954, relata Agostini, Jorge Alessandri propuso limitar, subiendo los avalúos, o eliminar la renta presunta para los agricultores, ‘y la SNA se opuso’. En la reforma de 1974, agrega, se derogaron varias exenciones, pero se mantuvo la renta presunta, y lo mismo ocurrió con la reforma de 1984. ‘Y en 1990, la reforma de Alejandro Foxley inicialmente la eliminaba, pero la SNA nuevamente se opuso y al final quedó fuera’, subraya el experto.

‘No se justifica, porque hoy existe la factura electrónica y el régimen Pro Pyme que tiene contabilidad simplificada. Esta exención produce desigualdad y se ha prestado para fraudes’, dice Agostini. Michel Jorratt, exdirector del Servicio de Impuestos Internos, agrega. ‘Se presta para evadir. Por ejemplo, ocurre mucho que hay empresas que tienen dos giros, uno de servicio de transporte o agrícola, y otro giro que paga impuestos. Puedes tener un camión viejo, donde el 10% vale poco, y tienes todo tu negocio en el otro giro, y tiras una parte de las utilidades al camión, para pagar menos’.

Si se eliminara, se podrían recaudar entre US$ 200 y US$ 300 millones anuales, calculan Agostini y Jorratt.

Cristian Allendes, presidente de la Sociedad Nacional de Agricultura (SNA), expone que el sector agrícola es altamente heterogéneo y quizá uno de los más atomizados del país, pues de las 82.000 empresas que son contribuyentes agrícolas, 79% corresponde a microempresas. Indica que en el pasado, por la propia naturaleza de estas pequeñas explotaciones, la fórmula de renta presunta se estimó como idónea para dicha realidad. ‘En ningún caso, la SNA avala el uso de este instrumento con fines de elusión. La SNA está abierta a estudiar técnicamente el rol y ámbito de aplicación legítima de la renta presunta, promoviendo por otro lado una mayor formalidad en las unidades productivas que hoy, por tamaño y tecnología, les corresponda eventualmente mudarse a otro sistema contributivo’, asevera. Y agrega que en los meses venideros, esperan contribuir ‘con propuestas de reforma, que atiendan al desafío fiscal’

– Ganancia de capital

El impuesto a la ganancia de capital se introdujo por primera vez en 1964, en el gobierno de Jorge Alessandri. Veinte años más tarde, en la reforma de 1984, se creó una exención acotada a través del mecanismo llamado 57 bis para la compra de acciones de sociedades anónimas, que permitía rebajar del Impuesto Global Complementario, un 15% de los intereses o dividendos provenientes de los instrumentos en que se hubiera invertido. El objetivo era fomentar el ahorro. ‘También hubo otro motivo: favorecer el capitalismo popular cuando se privatizaran las empresas públicas. Podrías comprar acciones de empresas públicas y quedabas libre de una parte de los impuestos’, apunta Agostini.

Fue en la Reforma al Mercado de Capitales de 2001 (MKI) cuando se estableció la exención del impuesto a la renta para las ganancias de capital provenientes de la enajenación de acciones con presencia bursátil. Buscaba aumentar la participación, profundidad y liquidez en el mercado local de acciones. ‘No hay ninguna evaluación que muestre que gracias a esa exención, la Bolsa ha crecido. Chile es el único país OCDE que tiene exenciones a las ganancias de capital’, dice Agostini. Jorratt complementa. ‘Con esa exención, se buscaba también convertir a Chile en un centro financiero latinoamericano, lo que no ocurrió’.

Guillermo Tagle, presidente de Credicorp Capital Chile, tiene otra opinión. ‘En los últimos 20 años, hemos tenido un mercado de capitales que ha permitido financiar crecimiento, desarrollo. En buenos tiempos ha llegado a transar hasta US$ 200 millones diarios; en tiempos más difíciles, ha bajado a US$ 100 millones, pero tienes un Perú que transa US$ 15 millones. En otros países de la región no hay aperturas a Bolsa ni aumentos de capital, salvo para las grandes empresas’, menciona. ‘El mercado local ha beneficiado a los inversionistas medianos, no a la megaempresa, porque esa empresa cuando no tiene un mercado doméstico fuerte, acude a los mercados globales’, apunta Tagle.

A su juicio, no se trata de un beneficio, sino de ‘un buen diseño de una estructura tributaria, donde sí se paga impuestos por los dividendos: los extranjeros pagan 35% sobre los dividendos que generan las acciones y los chilenos hasta un 44%’.

Pero Agostini y Jorratt concuerdan en que ese tratamiento preferente no se justifica, es regresivo y genera inequidades. Agostini enfatiza que quienes se benefician de esta exención es el 3% de más altos ingresos, ‘y quienes ganan $1 millón al mes pagan impuestos, pero alguien que se gana $100 millones al mes a través de la compraventa de acciones, no paga’.

De eliminar esta exención, Jorratt calcula que aportaría una mayor recaudación de entre US$ 400 millones y US$ 500 millones; Agostini estima que agregaría al menos US$ 1.000 millones a las arcas fiscales.

Tagle sí reconoce que se puede perfeccionar la legislación, así como en la referida a los fondos privados.

La Ley Única de Fondos de 2014 definió que los fondos de inversión, privados o públicos, y los fondos mutuos, no se encuentran afectos al impuesto de Primera Categoría, como cualquier otra empresa, ya que no se consideran contribuyentes. ‘Se posterga por muchos años el pago de impuestos, y ese tipo de cosas se puede corregir, porque puede haber distorsiones’, concede Tagle.

– Impuesto al diésel

En materia de impuestos a los combustibles, hay dos aristas que generan ruido. Una, es la desigual tributación entre diésel y gasolina. El impuesto al diésel es de 1,5 UTM por metro cúbico y el gravamen a las gasolinas de 6 UTM por metro cúbico. ‘El diésel contamina cinco veces más que la gasolina, pero paga un cuarto de lo que paga la gasolina. Esas tasas deberían homologarse’, dice Claudio Agostini.

El antecedente legislativo más antiguo sobre esta materia es la Ley N° 8.918, de 1947. Ahí se introdujo el impuesto específico a los combustibles, que gravó con la misma tasa a ambos, 1,5 UTM por metro cúbico. En la reforma de los años 80, se iba a eliminar, pero el terremoto de 1985 cambió las cosas, y para financiar la reparación de la infraestructura pública destruida, se mantuvo el gravamen, aunque con un cambio: la tasa se elevó a 3 UTM el impuesto a la gasolina, el que luego subió al doble.

Además, los transportistas de carga que utilizan petróleo como combustible tienen derecho al reintegro por tramos del impuesto específico que pagan, en una escala que depende de sus ingresos anuales y va de un máximo de recupero de 80% (para ingresos iguales o inferiores a 2.400 UF) al 31% (para ingresos superiores a 20.000 UF).

El origen de este recupero está en que los camioneros reclamaron que el espíritu inicial del impuesto, la reconstrucción de las carreteras, con las concesiones privadas no tenía razón de ser, porque los privados asumían los costos, no el Estado. Y más aún, sostenían que debían pagar peajes por transitar por ellas.

La medición de fuerzas rindió frutos a los transportistas y desde 2001 un porcentaje del impuesto pagado se le devuelve a los camioneros. Según el Diario Oficial, el recupero partía en 10% en 2001, hasta llegar al 25% en 2004. Luego en 2008, en medio de una movilización de 6 mil camioneros, se aumentó a la recuperación del 25% al 80%.

‘Los camioneros son contribuyentes privilegiados, tributan por renta presunta y el poco diésel que pagan se los devuelven’, apunta Agostini. De eliminarse, el reintegro a los transportistas aportaría recursos extra por US$ 100 millones, pero la homologación del gravamen del diésel con la gasolina, sumaría entre US$ 1.500 millones y US$ 1.800 millones.

– IVA a la construcción

Para fomentar la compra de viviendas y evitar que la incorporación de IVA en la actividad de la construcción generara un alza en su precio, desde 1975 las empresas constructoras pueden deducir parcialmente el IVA en el costo de la construcción de las viviendas. Con el tiempo, se acotó el valor de las viviendas, pues al principio no tenían tope. Hoy, las empresas pueden descontar el 65% del IVA en la primera venta de bienes inmuebles con destino habitacional, cuyo valor de construcción no exceda las 2.200 UF, con un tope de hasta 225 UF por vivienda.

Entre los expertos tributaristas existe consenso en que ‘no hay evidencia de que se traspase el 100% del beneficio al valor de venta al consumidor. Además, como la exención aplica a la primera venta, esa suele hacerse de la constructora a la inmobiliaria, y se benefician algunos que no quieres beneficiar’.

Difiere Vicente Domínguez, director de la Asociación de Desarrolladores Inmobiliarios, quien asegura que ‘el mercado inmobiliario chileno es muy atomizado, no hay concentración, es muy competitivo con 300 empresas. Por lo tanto, todo lo que influye en los costos se traspasa a los consumidores’. Si se elimina esa exención, apunta, ‘el precio de las viviendas subirá, porque el mayor costo se va a reflejar en el valor final’.

La eliminación permitiría recaudar US$ 700 millones, estima Agostini. Jorratt calcula US$ 600 millones adicionales.

Con la misma lógica de solucionar los problemas de déficit habitacional que afectaban a la clase media, en 1959 se instauró en la legislación el beneficio tributario para viviendas DFL2, con superficies de hasta 140 metros cuadrados que hoy pagan el 50% de las contribuciones. Desde el 2010, el beneficio se limitó a un máximo de dos viviendas DFL2 —nuevas o usadas— adquiridas por personas naturales que podían acogerse a ese régimen. ‘El mayor beneficio está en el ingreso que percibe esa persona si arrienda esas viviendas, porque esos ingresos no pagan impuesto en el Global Complementario, y las compradas antes de 2010 no tienen tope de cantidad de viviendas. O sea, podrías tener 100 DFL2 arrendadas y no tributarías por esos ingresos’, dice Jorratt, quien calcula que sin esta exención se podría recaudar unos US$ 220 millones anuales.